【2016 年上海市考 A 类第三题】

给定资料：

资料 1：市场监管是现代政府的基本职能之一。从概念上说，市场监管主要是指政府依据法律规定和行政法规的要求，对市场及其市场经营主体的行为进行整体性、全过程、多方位的监督和管理。其目的主要 在于规范各种市场行为，维护市场秩序，创造良好的市场环境。市场监管根据监管对象的不同，分为经济性监管和社会性监管两大类：前者针对能源、金融等经济部门，后者包括安全、健康和环境等内容。在西方国家近 30 年的改革中，政府一方面放松对微观经济运行的管制和干预，另一方面加强与民生相关的社会 性监管。在我国行政体制架构中，能源局、证监会、银监会、保监会等部门承担经济性监管职能；工商、质监、食药监、知识产权、安监等部门主要负责社会性监管。

政府监管市场的模式在理论上可以划分为：分段监管，主要包括研制、生产、流通、消费等环节；分事项监管，主要包括许可审批、监督执法、行政处罚等工作；分品种监管，根据风险程度将产品区分为普 通商品、重要工业产品、进口商品、食品药品、特种设备等，采取不同监管措施。各种模式各有利弊，其中分段监管容易产生段与段之间的缝隙，分事项监管对工作专业性要求较高，而分品种监管的难点是品种边界的划分。

资料 2：成熟的市场经济国家政府对于市场主体的监管，其重心从对主体和资质的监管转向对企业活动和行为(包括行为的结果，如产品和服务等)的监管，尤其是注重对终端产品质量安全进行监管，而涉及主 体资格资质和行为的标准、认证等事务则交给市场和社会组织。我国则有所不同，监管部门对企业主体资 质、生产经营行为和产品本身三个方面都进行监管。如在 2014 年新版《医疗器械监督管理条例》颁布之前，

医疗器械生产企业需要从工商部门获取营业执照，这是对主体资质的确认。同时，食药监管部门对委托生产行为进行实质性备案，属于对生产行为的限制。此外，企业生产的医疗器械需要通过质监部门的强制性安全认证，即对产品本身的监管。类似情况在市场监管领域广泛存在，多重监管执法会带来企业成本提升和行政资源浪费，还有可能导致监管执法不公平。

理想的市场监管体系应具有整体性、综合性。 由于种种原因，我国政府市场监管职能长期散落在多个部门，部门之间难免出现职能交叉和监管真空，形成“九龙治水 ”的监管碎片化问题。在当前环境下，由于食药监等部门实行属地分级管理，地方保护主义又将监管体制缺陷放大，导致产生信息本地化问题。在不少地方，市场主体违法犯罪信息呈现“村里知道说不知道，乡里不知道装知道，县里想知道还真知不道 ” 的层层衰减分布。横向与纵向的监管体制缺陷，使得我们面临日益严峻的食品药品安全、产品质置低劣和消费者权益受侵害等问题。

资料 3：近年来，地沟油、瘦肉精、天价宰客、电梯伤人等类似的事件一直未曾断绝过。据统计，2014 年中国全国小康进程中“最受关注的十大焦点问题 ”，包括食品安全、腐败、医疗改革、贫富差距、房价、社会保障、物价、环境保护、收入分配改革、住房改革等，其中，食品安全关注度位居首位。

2014 年 3 月 28 日，国家食品药品监管总局和公安部联合召开新闻发布会，公布了 2013 年查处的食品 药品违法犯罪案件中案情复杂、涉案金额较高、社会影响恶劣、具有警示作用的“食品药品十大典型案例 ”。 其中包括：河南民权“5.24 ”特大病死肉案，湖北武汉阅某某等涉嫌非法给生猪注射沙丁胶醇案，陕西西安李某等涉嫌生产、销售假牛肉案； 山东枣庄盖某等涉嫌生产、销售不符合安全标准的食品案；辽宁本溪 徐某等涉嫌生产、销售伪劣保健食品、药品案；江苏沛县蒋某等涉嫌生产、销售伪劣保健食品案；广西柳 州“5.17 ”生产、销售假药案；广东深训“7.29 ”系列生产、销售假药案；湖南隆回孙某等涉嫌生产、销售假药案；浙江丽水周某等涉嫌生产、销售假智伪劣创可贴案。

国家食品药品监督管理总局稽查局领导介绍，2013 年，食品药品监管部门与公安机关开展了食品药品系列专项整治行动，强力打击各类危害食品药品安全的突出违法犯罪。据统计，全年我国各地侦破食品药 品安全犯罪案件 4.3 万余起，抓获犯罪嫌疑人 6 万余名。他还指出，在当前中国经济社会发展所处的特定阶段，食品药品安全违法犯罪出现了一些新情况、新动向，如长链条跨区域案件明显增多，利用互联网进行食品药品违法犯罪呈上升势头等，犯罪手法升级，活动愈加隐蔽。

资料 4：近年来， 电梯事故频发，而今年尤为惊心动魄，2015 年 7 月 26 日上午 10 时左右，湖北荆州市安良百货公司手扶电梯发生事故，一名女子因电梯与楼面连接的迎宾踏板松动，被卷入电梯内。女子在遇险的一刹那，双手奋力向前，将幼小的儿子托举送出，旁人救下孩子，而她自己则在短短 8 秒内被电梯吞没。荆州“ 电梯吃人 ”事件迅速传遍全国，引发社会强烈关注。然而，就在 4 天之后，杭州某小区电梯突然下坠，女住户被夹身亡；9 月 7 日，济南历城某中学食堂一名工作人员在搬运货物时被突然运行的电梯夹住头部身亡；9 月 13 日，新民市某商厦电梯发生塌陷事故，一女子侥幸逃生；10 月 9 日，重庆轨道交通红旗河沟枢纽站内一位 4 岁男孩不幸被卷入了扶梯右侧扶手带进口处不幸身亡……频频见诸媒体的电梯惊魂事件，一次次敲响了安全警钟。

根据有关资料，我国仅 2014 年上报的因电梯事故死亡的人数就达 36 人。据国家质检总局 2015 年 3 月 份印发的文件显示，截至 2014 年底，全国电梯总量达到 360 万台，并保持以每年 20%左右的速度增长。 目前，我国电梯保有量、年产量、年增长量均为世界第一。 由于目前部分电梯管理责任主体不明确、选型配置与使用条件不适应、维护保养不到位以及老旧电梯逐步增多等原因，电梯事故时有发生。截至 2015 年 6 月底，全国 31 个省份及新疆生产建设兵团电梯使用和维护保养单位自查电梯 230 余万台，发现存在隐患的电梯 11 万余台。照此计算，隐患电梯占比达到 4.7%。

国家质检总局甚至用“全国电梯安全监管大会战 ”的字眼来定位 2015 年的工作要点，而各地也是在认 真按照质检总局的要求制定“大会战 ”的实施方案。 比如湖南湘潭市实施方案的工作目标是：通过全面排查和集中整治，掌握全市在用电梯安全状况，预防和减少电梯事故，降低电梯故障率，让群众安全乘梯、 放心乘梯。着力推动“无物业管理、无维保单位、无维修资金 ”电梯(以下简称“三无 ”电梯)以及老旧电梯(使用年限已经达到 15 年及以上的电梯)更新改造等“老大难 ”问题的综合治理，推动建立电梯安全责任保险机制，努力构建“企业全面负责、政府统一领导、部门联合监管、检验技术把关、社会广泛参与 ”的电梯安全管理多元共治格局。该市还成立了电梯安全监管大会战领导小组，要求全面开展电梯安全风险大 排查，专项整治“三无 ”电梯，协调做好老旧电梯更新改造修理工作，加强电梯定期检验有效性， 以及推 动电梯安全责任保险和电梯应急救援体系建设工作等。大会战实施方案还制定了详细的工作步骤和时间节点，诸如宣传发动阶段、排查整治阶段、集中攻坚阶段、总结验收阶段，可见政府部门的决心之大，力度之强。

资料 5：上述这些事件给公众带来持续的危机感，暴露了食品产业链和各种设备安检等方面的问题，政府公信力亦面临考验。

近年来，中央一直在加强对食品安全工作的力度，先后制定了食品安全法及实施条例，设立了国务院食品安全委员会，开展了一系列专项治理和整顿。然而，深层次的问题并未得到根本解决，每年各类食品 安全事件仍层出不穷。以下几个案例折射出我国有些地方的基层政府在食品药品安全监管方面还存在一些问题。如某县食品药品监督管理局为进一步强化食品药品监管工作，从县人大代表、政协委员中聘请了 13名社会监督员，8 个镇各聘请了一名食品药品安全协管员，169 个村都聘请了村级食品药品安全信息员，建立了“横向到边、纵向到底 ”的县、乡、村三级食品药品监管网络。但是，协管员、信息员缺乏食品药品 安全监管基本知识；没有报酬或补助，工作积极性不高；监管对象多为本乡本村人，怕得罪人、遭报复。 以上这些问题导致协管员、信息员不能真正发挥作用。另外，实际执法与现行法律法规存在脱节，如《医疗器械监督管理条例》规定的处罚起点在 5000 元，脱离农村和基层实际，难以规范执法。法律还规定对不符合要求的餐饮服务单位要予以取缔，但现实中许多小餐饮都是下岗、失业和农村务工人员。如果坚决取缔则又可能影响社会和谐稳定。再如，某县现有的食品安全监管执法人员基本都是原从事药品医疗器械监管的人员，从未接触过食品相关业务知识，虽然不断加大相关法律法规知识和业务知识的培训力度，但仍无法完全达到食品安全执法工作的要求。

食品安全的监管从农田到餐桌，涉及农业、水利、盐业、工信、质监、工商、食品药品监督等多个部 门。 以某县为例， 目前是“铁路警察，各管一段 ”，段与段之间还存在着间隙。县政府虽然在县食品药品 监督管理局挂牌设立了食品药品安全委员会，但未能落实相应的编制及人员，加之县食品药品监督管理局 与质监、工商、农业等部门属同级政府工作部门，协调难度大，监督手段有限，限制了食品安全综合协调工作的纵深开展。同时，管理食品加工小作坊和食品摊贩的地方法规迟迟难以出台，缺乏具体有效的监管办法和标准，形成了一定的监管盲区，留下了食品安全隐患。

近年来，各级领导高度重视矿山、交通、消防、护林防火、建筑施工等安全问题，要机构就成立机构， 要人给人，要钱给钱，几乎没有任何领导拒绝甚至迟缓，在一些乡镇甚至成为了中心工作。而与我们每个人的身体健康和生命安全息息相关的食品药品安全，却未享受这样的礼遇。如某县食品药品监管对象有 5000 家左右，从业人员数万人，而食品药品监督管理人员编制仅 35 名。人均管理对象 150 家左右，人均工作量数倍甚至数十倍于其他行政执法队伍，监督管理任务非常艰巨，人少事多矛盾突出，再加上执法装备落后，行政执法取证设备缺乏等问题，潜在安全风险巨大。

资料 6：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置。政府的职责和作用主要 保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保持公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。要“改革市场监管体系，实行统一的市场监管 ”。这就要求我们更加 重视市场监管，广泛关注国外相关市场监管情况，针对我国市场监管的现状，研究提出实行统一的市场监管的思路举措。 目前，全国一些地方政府按照中央的精神，积极探索市场综合监管体制改革。

2014 年 1 月 1 日，上海浦东新区正式挂牌成立新区市场监督管理局，作为上海食品药品监管体制改革的先行探索，这个由原浦东新区的工商、质监、食药监部门“三合一 ”整合的部门将会构建起一个覆盖生产、流通、消费全过程的监管体系， 以打破原有分段管理、“九龙治水 ”的格局。同时依托原来体制、队伍比较完备的基层工商所组建市场监督管理所，职能整合“做加法 ”和机关瘦身“做减法 ”同步开展，将机关人员、职能下沉到基层，基层一线得以充实，力量得以加强，监管执法资源向基层倾斜，实现了“— 个街镇一个监管所 ”的监管覆盖目标。在浦东新区体制改革试点的基础上，上海进一步推进区县市场监督 管理体制改革。 目前 16 个区县工商分局、质量技术监督局、食品药品监管分局全部由垂直管理调整为区县政府分级管理，与区县物价局有关价格监督检查机构整合，组建区县市场监督管理局为区县政府工作部门。区县市场监督管理局加挂区县食品安全委员会、区县质量发展局牌子。

此次体制改革较好解决了原质检、食药监基层执法力度不足的问题，加大了对市场安全和民生利益“最后一公里 ”的保障力度。如 2014 年 3 月，依托改革后的 36 个基层监管所优势，在点位多、任务重的情况   下，浦东新区借助覆盖全区的基层监管网络，仅用两个多小时就完成了对央视 3.15 晚会爆光“ 问题食品 ” 的紧急检查任务。2014 年对药品零售和医疗器械经营企业的现场检查数，和改革前相比分别增长了 4.6 倍和 1.7 倍，对特种设备使用单位检查户次同比增长 47%，其中特种设备监查员现场检查数同比增长 6.5 倍。

在浦东 G 镇，某高压氧舱有限公司生产的“高压氧舱 ”既属于医疗器械，又属于特种设备。这种“跨界 ”产品原先还要由食药监、质监两批不同的专业人员分头监管。现在只要浦东新区市场监管局的工作小分队出马，一次就能完成特种设备、医疗器械监管项目的监督抽查。徐某、王某负责执法浦东新区的 J 广场，商标广告、电梯设备、食品安全等全是他们执法检查的范围。 某川菜店内，两人穿过餐厅，直奔后厨。王某在前，从水果间到凉菜间，从库房到冷库，每一处都直抓要害，对于食品添加剂和废弃油更是他检查的重中之重。徐某在后，各类证照单据一一对照。“食品安全是人们关注的焦点，J 广场 70 家商家中有 38 家是餐饮店，来不得半点马虎。 ”“现在检查是从前到后，从里到外，所有的细节都没放过 ”，半年时间，酒店负责人张经理已经习惯了这样的“彻查 ”。“ 以前工商、质检、食药监各来各的，现在来检查的人少了，力度反而更大了 ”。

某农贸市场集聚了大大小小的经营户，这里原本是 ”典型“ 的分散管理，新成立的市场监管所引入“标准化 ”新模式，全面提升了这里的食品安全监管力度。一线执法人员人手一本《农副产品市场监管检查操作流程》，这是征询了农贸市场、批发市场、街镇和市场监管所等各方意见后，编制完成的日常检查“掌中宝 ”。而从检查频率来看，市场上门检查从来的每月一次改为每周一次，涵盖原分属三个局职能的农产品索证索票、生产许可证检查、食品安全检测等。但市场综合监管体制改革后，在一些专业性较强的监管领域，如特种设备监管、食品安全检验检测、

医疗器材监管等，监管主体和监管对象之间的知识、信息、专业不对称等问题依然制约着相应监管水平的提升。尤其是基层监管执法人员仍不同程度存在知识结构不匹配、本领恐慌、心理不适应等问题，而基层执法人员要真正的熟练掌握专业技能，尚需要一个较长的学习、锻炼过程。面对风起云涌的新业态，政府监管任务日益繁重。如当下便利的网络订餐让不少人成了它的忠实拥冤。 然而，互联网背后的餐饮商家也隐藏着卫生状况不过关等食品安全隐患。在浦东一家公司上班的白领小方 最近遇到一件怪事，她一直用网络订餐来解决午饭问题，但有一次她点开一家饮品店的商家详细信息，竟然发现该商家上传的营业执照是一家汽车运输公司的。“老母鸡变鸭 ”暴露出的正是网络订餐的食品安全隐患。而新的《食品安全法》 已于 2015 年10 月 1 日正式实施，如何运用“大数据 ”监管模式，促使网络订餐市场、食品销售和餐饮服务等规范、有序、健康发展，对市场监管部门提出了更为严格的要求。

此外，目前一些基层市场监管人员身份不统一，待遇和福利不统一，“ 同工不同酬 ”现象较普遍。尤 其是基层市场监管队员基数大，职数少，晋升渠道不畅。如上海某区市场监管局 55 岁还是科员的员工有十 个，越到基层年龄越大，职级越低。而且体制改革后，基层监管任务增加、压力增大，要学习大量新的业务，承担更多的职责。

资料 7：深训于 2009 年借大部制改革之机，率先在全国进行市场监管体制改革。大胆突破分段监管栓 梧，改变监管领域的“碎片化 ”，将原工商、质监、知识产权三局整合，组建了市场监督管理局，不再保 留市质监局、市工商局，把食品生产、食品流通、餐饮消费三个环节的食品安全监督管理职责一并划入市场监督管理局。2011 年，深训市进一步整合涉及食品安全监管的相关职能，将原由农业部门承担的食用农产品质量安全监管和原由卫生部门承担的食品安全管理综合协调等职能先后划入市市场监督管理局，并专门成立了市食品安全监督管理局(设在市场监督管理局内)。2014 年 5 月，深训市继续探索市场监管领域大部制改革的“升级版本 ”，组建市场和质量监督管理委员会，主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行部门，由分管副市长任主任委员。委员会下设三个机构：一是深训市市场监督管理局(挂市质量管理局、市知识产权局牌子)；二是深训市食品药品监督管理局；三是深训市市场监督稽查局。上述机构分别承担市场监管领域的行政管理和监督执法职能，市场监督管理局和食品药品监督管理局局长分别担任市场监管委员会副主任委员。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构，在街道设市场监督管理所作为两个区分局的派出机构。深训模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤型 ”结构。

作答要求：

三、结合“给定资料 ”，分析深训市场监管模式的主要特点。（20 分）

要求：观点明确，语言精练，条理清楚，字数不超过 300 字。